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电视电话会议上的讲话

同志们:

  11月24日,国务院颁布了《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号,以下简称《条例》)。《条例》的颁布与实施,是建设工程安全生产的一件大事。今天电视电话会的任务是:部署宣传贯彻《条例》,动员全体干部职工,高度重视安全生产,依法加强建设工程安全生产监督管理,同时,安排明年和今后一个时期工作,有效地遏制建设领域重特大安全事故的发生,大幅度减少伤亡事故和死亡人数,实现全国建筑安全生产形势的明显好转。

  同志们,国务院领导同志对这次电视电话会议非常重视,曾培炎副总理对这次电视电话会议做出的重要批示:建设工程安全事关群众切身利益,各级政府和有关部门一定要按照‘三个代表’重要思想的要求,本着对人民生命财产高度负责的精神,全面贯彻国务院《条例》,严格管理,明确责任,加强监督,确保质量,切实保障施工人员安全,维护广大用户利益。元旦、春节之前,要对所有在建工程和市政设施进行一次专项检查,排除各种隐患,努力使建设工程安全生产工作取得明显成效。培炎同志的批示说明国务院领导同志对对《条例》的宣传贯彻以及元旦、春节前安全生产工作的高度重视,我们要认真贯彻落实。结合《条例》的学习贯彻,下面,我讲三点意见。

  一、充分认识《条例》颁布实施的重大意义

  《条例》是我国第一部有关建设工程安全生产管理的行政法规。安全生产关系人民群众生命和财产安全,关系改革发展和社会稳定大局。胡锦涛总书记在党的十六届三中全会上强调:“各级党委和政府要牢牢树立‘责任重于泰山’的观念,坚持把人民群众的生命安全放在第一位,进一步完善和落实安全生产的各项政策措施,努力提高安全生产水平。” 今年7月至9月,全国人大对《建筑法》执法情况进行检查,提出进一步提高认识,从保护人民群众利益的高度抓好建设工程质量和安全工作。温家宝总理指示和要求“建设部门都要从中吸取教训,尊重科学,严格执行经过论证的技术方案,严格执行各种规范和标准,加强工程监管,是保证工程安全和质量的重要环节”,黄菊和培炎副总理多次对建设工程安全生产做出重要指示。近年来,全国建设系统加强了建设工程安全法规和技术标准体系建设,颁布了《建筑安全生产监督管理规定》、《工程建设重大事故报告和调查程序规定》、《建筑工程施工现场管理规定》等地方法规、部门规章和数十个技术标准和规范,在实践中发挥了很好的作用。全国29个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团成立了2000多个建设工程安全监督机构,安全监管人员近万人。各级政府主管部门针对高处坠落、施工坍塌、中毒、触电、塔吊倒塌和房屋拆除等安全生产薄弱环节和事故多发类型,年年开展专项整治活动,取得一定成效。通过开展建筑施工现场的安全达标和创建文明工地活动,使施工作业和生活环境的安全、卫生、文明状况得到明显改善。已有24个省(市、区)开展了建筑意外伤害保险,对保障建筑施工一线作业人员健康和人身安全、增强企业预防和控制事故能力发挥了重要作用。

  我国正处在大规模经济建设时期,建筑业的规模逐年增加,已经成为继工业、农业、贸易之后的第四位支柱产业。但是,事故起数和死亡人数一直居高不下,在各行业中仅次于交通、矿山居第三位,成为人民群众关注的热点问题之一。2003年1至10月全国建筑施工发生事故1001起,死亡1174人,每百亿元产值死亡率为6.42,与往年相比,虽然每百亿元产值死亡率略有下降,但事故的起数和死亡人数呈上升趋势,部分地区建筑安全生产形势十分严峻。在此,我通报几起今年发生的典型事故。

  1、2月18日,浙江省杭州市UT斯达康杭州研发生产中心模板支架坍塌,造成13人死亡,16人受伤。经查,施工单位未按施工组织设计的要求编制模板支架设计及施工方案,未经验收合格即组织混凝土浇筑;监理单位对支模架搭设的问题未及时监督和制止。目前施工单位浙江省一建建设集团有限公司已被降低资质等级,由一级降为二级;监理单位浙江工程建设监理公司停业整顿三个月的处罚;项目经理资格由一级降为二级的处罚;项目总监的监理工程师注册证书被吊销,五年内不予注册;同时工程项目副经理、工区施工负责人、木工班班长和工区监理负责人被追究刑事责任。

  2、7月24日,黑龙江省北安市和平小学教学楼违规加层,造成

16人死亡、6人受伤。经查,建设单位加层前未对教学楼墙体、结构等进行鉴定,未取得施工许可证,擅自施工;设计、监理单位越权设计、监理;当地主管部门对工程违法行为没有及时制止。目前,非法拆除旧门窗的包工头以及北安市和平小学校长被追究刑事责任;北安市市长、副市长以及教育局、发展计划局、建设局有关负责人受到行政记大过、撤职、留党查看等行政和党纪处分。

  3、8月9日,福建省厦门市湖里区禾山镇高林村厦门群鑫机械工业有限公司厂区内,一栋正在施工的仓库突然坍塌,造成7人死亡、38人受伤。经查,该工程系村民非法占地、未办理规划审批手续,无勘察、设计和施工许可,由个人私自招募农民承建、无任何施工技术资料和安全措施、野蛮施工,有关管理部门对城乡结合部的违法建设制止不力。目前,非法占地、承揽工程并组织施工的9人被追究刑事责任;厦门湖里区区长、禾山镇镇长以及建设局、土地局局长受到行政或纪律处分。

  4、10月7日,广东省江门市新会区益华广场工地中庭顶盖在浇筑混凝土施工过程中突然坍塌,造成16人死亡、5人受伤。经查,施工单位违反建设工程强制性标准,搭设中庭高支模顶架,未经监理单位验收,强行实施顶盖混凝土浇筑;监理单位未能有效制止顶盖混凝土浇筑,监理失职;当地主管部门到现场进行过两次检查,发出过整改通知书,但没有跟踪落实,致使施工单位继续违规施工。目前,该事故正在查处之中。

  当前,建设工程安全生产管理中存在的主要问题:一是工程建设各方主体的安全责任不够明确。工程建设涉及建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位以及其他如设备租赁单位、拆装单位等,对这些主体的安全生产责任缺乏明确规定。二是建设工程安全生产的投入不足。一些建设单位和施工单位挤占安全生产费用,致使在工程投入中用于安全生产的资金过少,不能保证正常安全生产措施的需要,导致生产安全事故不断发生。三是建设工程安全生产监督管理制度不健全。建设工程安全生产的监督管理多限于突击性的安全生产大检查,缺少日常的具体监督管理制度和措施。四是生产安全事故的应急救援制度不健全。一些施工单位没有制定应急救援预案,发生生产安全事故后得不到及时救助和处理。

  《条例》依据《建筑法》、《安全生产法》对建筑安全生产管理提出了原则要求,针对建设工程安全生产中存在的主要问题,借鉴了发达国家建设工程安全生产的成熟经验,确立了建设企业安全生产和政府监督管理的基本制度,规定了参与建设活动各方主体的安全责任,明确了建筑工人安全与健康的合法权益,是一部全面规范建设工程安全生产的专门法规,操作性强,对规范建设工程安全生产管理必将起到重要作用。《条例》的颁布实施对提高工程建设领域安全生产水平,确保人民生命财产安全、促进经济发展、维护社会稳定都具有十分重要的意义。各级建设行政主管部门要带头并带动全体参与建设工程所有人员学习贯彻《条例》,加强依法行政的自觉性,提高依法行政的水平,使工程建设安全生产监督管理在法制化的道路上迈出重要的步伐。

  二、深入学习领会《条例》的主要内容和精神实质

  全面、深入地学习《条例》,认真研读法规原文,把握《条例》的基本原则,掌握《条例》的各项制度是贯彻落实好《条例》的基本保证。《条例》强调“安全第一、预防为主”的方针,“以人为本、关爱生命”,紧密结合建设工程安全生产特点和实际,确立了一系列建设工程安全生产管理制度。《条例》的调整范围,包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程等各类专业建设工程;包括新建、扩建、改建和拆除等各种建设活动;包括建设单位、勘察、设计、施工、监理、设备材料供应、设备机具租赁等单位和政府有关监督管理等参与建设活动的所有单位和部门。总之,《条例》涵盖范围广,制度明确具体、可操作性强、处罚力度大。学习和掌握《条例》,应该重点把握以下四方面的主要内容:

  (一)《条例》确立了建设工程安全生产的基本管理制度

  《条例》对政府部门、有关企业及相关人员的建设工程安全生产和管理行为进行了全面规范,确立了十三项主要制度。其中,涉及政府部门的安全生产监管制度有七项:

  1、依法批准开工报告的建设工程和拆除工程备案制度。建设单位应当自开工报告批准之日起15日内,将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设单位应当在拆除工程施工15日前,将施工单位资质等级证明、拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明、拆除施工组织方案,以及堆放、清除废弃物的措施报送建设行政主管部门或其他有关部门备案。

  2、三类人员考核任职制度。施工单位的主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员应当经建设行政主管部门或者其他有关部门考核合格后方可任职,考核内容主要是安全生产知识和安全管理能力。

  3、特种作业人员持证上岗制度。垂直运输机械作业人员、起重机械安装拆卸工、爆破作业人员、起重信号工、登高架设作业人员等特种作业人员,必须按照国家有关规定经过专门的安全作业培训,并取得特种作业操作资格证书后,方可上岗作业。

  4、施工起重机械使用登记制度。施工单位应当自施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施验收合格之日起30日内,向建设行政主管部门或者其他有关部门登记。

  5、政府安全监督检查制度。县级以上人民政府负有建设工程安全生产监督管理职责的部门在各自的职责范围内履行安全监督检查职责时,有权纠正施工中违反安全生产要求的行为,责令立即排除检查中发现的安全事故隐患,对重大隐患可以责令暂时停止施工。建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的安全监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施。

  6、危及施工安全工艺、设备、材料淘汰制度。国家对严重危及施工安全的工艺、设备、材料实行淘汰制度。具体目录由我部会同国务院其他有关部门制定并公布。

  7、生产安全事故报告制度。施工单位发生生产安全事故,要及时、如实向当地安全生产监督部门和建设行政管理部门报告。实行总承包的由总包单位负责上报。

  同时,《条例》对建设领域目前实施的市场准入制度中施工企业资质和施工许可制度,做了补充和完善。明确规定安全生产条件作为施工企业资质必要条件,把住安全准入关。明确在建设行政主管部门审核发放施工许可证时,对建设工程是否有安全施工措施进行审查把关,没有安全施工措施的,不得颁发施工许可证。

  《条例》进一步明确了施工企业的六项安全生产制度,即安全生产责任制度、安全生产教育培训制度、专项施工方案专家论证审查制度、施工现场消防安全责任制度、意外伤害保险制度和生产安全事故应急救援制度。《条例》对建设、勘察、设计和监理单位也据其特点规定了相应的安全制度和责任。

  (二)《条例》规定了建设活动各方主体的安全责任

  增强建设活动各方主体的安全意识、规范各方主体的安全行为,是有效控制和减少事故发生的治本之策。《条例》明确规定了各方主体应当承担的安全生产责任。

  1、关于建设单位的安全责任。建设单位在工程建设中居主导地位,对建设工程的安全生产负有重要的责任。《条例》规定建设单位应当在工程概算中确定并提供安全作业环境和安全施工措施费用;不得要求勘察、设计、监理、施工企业违反国家法律法规和强制性标准规定,不得任意压缩合同约定的工期;有义务向施工单位提供工程所需的有关资料,有责任将安全施工措施报送有关主管部门备案;应当将拆除工程发包给有施工资质的单位等。

  2、关于工程监理单位的安全责任。监理单位是建设工程安全生产的重要保障,《条例》规定监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案是否符合工程建设强制性标准,发现存在安全事故隐患时应当要求施工单位整改或暂停施工并报告建设单位,应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。

  3、关于施工单位的安全责任。施工单位在建设工程安全生产中处于核心地位,《条例》用了较大的篇幅对施工单位的安全责任做了全面、具体的规定,包括施工单位主要负责人和项目负责人的安全责任、施工总承包和分包单位的安全生产责任等。同时,《条例》规定施工单位必须建立企业安全生产管理机构和配备专职安全管理人员,应当在施工前向作业班组和人员作出安全施工技术要求的详细说明,应当对因施工可能造成损害的毗邻建筑物、构筑物和地下管线采取专项防护措施,应当向作业人员提供安全防护用具和安全防护服装并书面告知危险岗位操作规程。《条例》还对施工现场安全警示标志使用、作业和生活环境标准等做了明确规定。

  勘察、设计单位以及设备材料供应单位、机械设备租赁单位、起重机械和整体提升脚手架、模板的安装、拆卸单位等其他有关单位的活动,都与建设工程安全生产密切相关,《条例》也规定了他们在建设工程活动中应当承担的安全责任。

  (三)《条例》明确了建设工程安全生产监督管理体制

  《条例》进一步明确了建设工程安全生产的监督管理体制:国务院负责安全生产监督管理的部门依照《安全生产法》的规定,对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理,其综合监督管理职责主要体现在对安全生产工作的指导、协调和监督上。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理,国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工,负责有关专业建设工程安全生产的监督管理,其监督管理主要体现在结合行业特点制定相关的规章制度和标准并实施行政监管上。形成统一管理与分级管理、综合管理与专业管理相结合的管理体制,分工负责、各司其职、相互配合,共同做好安全生产监督管理工作。

  (四)《条例》加大了对安全生产违法行为的处罚力度

  《条例》对安全生产违法行为规定了应当承担的法律责任,规定明确具体,处罚力度大。

  一是将有关条款与刑法衔接。对建设、设计、施工、监理等单位和相关责任人,构成犯罪的,依法追究刑事责任,体现了从严惩处的精神。

  二是在有关条款中增加了民事责任。如对建设单位将拆除工程发包给不具有相应资质等级的施工单位,施工单位挪用安全生产作业环境及安全施工措施所需费用等,给他人造成损失的,除了应当承担行政或刑事责任外,还要进行相应的经济赔偿。

  三是加大了行政处罚力度。如规定建设单位将拆除工程发包给不具有相应资质等级的施工单位的,罚款为20万元以上50万元以下;对监理单位违反安全生产行为的,罚款为10万元以上30万元以下;对施工单位违反安全生产行为的,罚款为10万元以上30万元以下等,从罚款数额上来看,行政处罚力度较大。

  四是规定了注册执业人员资格的处罚。注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的,责令停止执业3个月以上1年以下;情节严重的,吊销执业资格证书,5年内不予注册;造成重大安全事故的,终身不予注册;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

  三、认真贯彻《条例》,依法加强建设工程安全生产工作

  《条例》的颁布实施,为进一步做好建设工程安全生产工作和加强安全生产监管提供了强有力的法律支持。各级建设行政主管部门一定要以《条例》的颁布实施为契机,认清形势、提高认识,加强领导,履行职责,切实做好建设工程安全生产工作。

  (一)深入学习宣传《条例》,深刻领会精神实质

  为了学习、宣传和贯彻好《条例》,我部已下发了《条例》宣传贯彻的通知。从现在起各级建设行政主管部门和相关部门要把宣传贯彻《条例》作为安全生产工作的一项重要内容,制订计划、加强领导,组织全体干部职工全面、深入学习《条例》。学习《条例》要注重学习原文,领会精神实质,准确把握基本原则和主要制度。要积极会同宣传、新闻等部门,充分利用报纸、电视、广播、网络等媒体,采取讲座、知识竞赛、现场咨询、张贴标语、发放宣传材料等多种方式和手段,广泛、深入地宣传《条例》。要把《条例》的主要精神、基本内容宣传到各级建设行政主管部门和有关方面,宣传到建筑安全监督机构及每一个施工企业、工程项目部、施工班组和作业人员,切实增强全行业安全生产法制观念,依法做好建设工程安全生产工作。

  (二)加快制定配套法规标准,完善安全生产法规体系

  根据《条例》设置的十三项基本制度,我部将在充分调研论证的基础上,尽快修订《建筑安全生产监督管理规定》和《建设工程施工现场管理规定》;组织制定施工企业安全生产条件评价管理、施工起重机械安全管理及建筑施工现场环境与卫生标准、建筑施工企业安全生产保证体系标准等管理规定和技术标准。各地也要根据《条例》,并结合本地实际情况,制定和完善地方建设安全生产法规规定,及时调整和修改与《条例》规定相抵触的内容;对尚无国家或行业标准规范、又急需解决的技术问题,制定相应的地方技术标准,尽快形成国家和地方、行政管理和技术标准,互相呼应、互为补充的、比较完善的建设工程安全生产的法规体系。

  (三)改进政府安全监管方式,依法履行安全监管职责

  各级建设行政主管部门和相关部门要带头执行《条例》,积极推进监管机制创新,依法履行好安全监管职责。

  一是要严格安全准入条件,强化安全责任追究。要严格企业资质和个人执业资格条件,建立施工企业安全生产条件评价制度,把安全生产条件评价结果作为新设立施工企业申请资质和企业资质年检、晋升资质等级的基本条件;建立对企业负责人、项目经理、安全管理人员安全生产知识和安全管理能力考核制度以及施工特种作业人员持证上岗制度。同时,要依法严肃查处事故,强化责任追究,加大对隐患严重、事故多发的企业和责任人的处罚力度,坚决将不具备安全生产条件的企业清出建筑市场,对不具备安全生产知识和管理能力的人员取消其任职、上岗资格。

  二是要努力改进安全监督检查方式,积极探索安全监管新机制。要从重点监督检查企业施工过程实体安全,转变为重点监督检查企业安全责任制的建立和实施状况,以及安全生产法律法规和标准规范的落实和执行情况;要从以告知性的检查为主,转变为以随机抽查及巡查为主。要充分利用信息网络技术,建立企业安全信用、不良记录和事故报送、处罚信息系统,构建政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持的安全生产格局。

  各地应充分发挥安全监督机构的作用,逐步建立起覆盖全城乡、全行业和全过程的安全生产监管网络体系。努力提高自身素质,强化服务意识,增强依法监管的能力。

  (四)健全企业安全生产规章制度,落实企业安全生产责任

  企业是安全生产的基础,勘察、设计、施工、监理单位要结合《条例》的学习、宣传和贯彻,进一步修改完善企业安全生产的各项规章制度和企业技术标准,特别要建立健全危险性较大的施工工艺、工序的安全生产规章制度。企业要健全安全生产管理机构,配备专职安全生产管理人员,对重点或关键岗位要落实安全责任负责人。各企业要对安全生产规章制度和技术标准执行情况进行定期检查,发现问题及时纠正,把企业安全生产责任制落到实处。

  要加大企业安全生产投入,确保安全生产经费专款专用,定期检查安全防护设施,及时更新陈旧破损的设备和防护设施。要加大企业安全生产科技进步的投入,结合安全生产实际,大力推广安全适用、先进可靠的生产工艺和技术装备,及时淘汰落后的生产工艺和设备。我们要以规章制度为基础、以科技进步为动力,全面提高企业安全生产能力和水平。

  这里,我要强调一下安全投入问题。安全生产费用是工程造价的应有内涵。没有安全费用,不予批准立项。另外,安全生产工作要重视科技进步,要以科技来推动安全生产管理水平的提高。

  (五)搞好安全生产培训,提高从业人员安全素质

  以人为本、可持续发展,必须时刻加强安全教育,增强各方安全意识。各地要把学习贯彻《条例》过程,作为增强全系统安全意识教育的过程,作为建立制度、规范行为的过程,作为严格执法,提高法律意识的过程。通过《条例》的贯彻,使建设系统和社会有关方面在建设工程安全意识方面有较大的提高,要使公众熟悉了解《条例》,以利安全生产的社会监督。针对建设领域从业人员素质的实际情况,要区别情况、区分层次,突出重点、兼顾一般,采取多种方式加强培训。对企业负责人、项目经理、安全管理人员要进行定期培训,强化法律知识和安全理论与实践的培训,真正达到任职要求。对广大一线操作人员特别是施工特种作业人员要结合工种进行岗前安全教育,抓实抓好安全防护、救护等基本的安全知识培训,增强其安全意识和操作技能。农民工占事故伤亡人员多数,全国建筑业从业人员三分之二以上是农民工,要从全面建设小康社会的高度重视农民工的培训教育问题,要总结推广江苏、山东等地建立农民工培训基地的经验,大力提高农民工的安全意识和基本操作技能。

  各地要总结安全生产好的经验,认真剖析近年来发生的重大事故,明年要在全系统开展一次“尊重科学、执行标准、严格执行程序、加强监管”为主题的教育。进一步整顿建设市场秩序,坚决查处无规划审批、无勘察设计、无资质或超越资质范围承接任务等问题,从源头上防范安全生产事故的发生。

  有关部门要加快编制各类建设安全生产培训教材,培训教材要结合实际,突出重点,通俗易懂,好学易记。有条件的地区可以建立安全教育培训基地,使教育培训工作制度化、规范化。明年要结合《条例》宣贯工作,在重点搞好事故多发地区和企业安全教育培训的基础上,对建设工程有关人员普遍进行一次安全教育培训,不留死角,提高全行业人员的安全素质。

  (六)深化安全生产专项整治,防范重特大事故发生

  开展专项整治是降低事故发生、减少人员伤亡的有效措施。明年全国建设工程安全生产工作的目标是:有效控制一般伤亡事故,防范重大伤亡事故,力争杜绝特大伤亡事故,建设工程事故每百亿元产值死亡率控制在不高于今年的水平,安全生产形势稳定好转。

  各地要继续抓好预防高处坠落、房屋拆除事故等专项整治,在巩固、扩大整治成果的同时,着重抓好预防施工坍塌(包括土石方开挖坍塌、脚手架垮塌、模板坍塌)、施工起重机械事故的专项整治。要督促企业认真执行管理规定和标准,防范安全事故的发生。在完成全国专项整治任务的基础上,各地还应结合本地施工事故多发类型,确定本地区的重点,有针对性地开展专项整治工作。

  各级建设行政主管部门和相关部门要结合专项整治,摸清本地多发事故类型和规律,根据当地人民政府的要求,制定本地区建设工程重特大事故应急救援预案。施工企业和施工现场要制定食物中毒、传染病、自然灾害、生产安全事故等应急救援预案,建立应急救援组织或者配备应急救援人员,配备必要的应急救援器材、设备,并定期组织演练,确保防止事故发生以及事故发生后,能做到及时、科学、有效应对,将损失降低到最低程度。

  同志们,中央经济工作会议明确提出要切实把有关安全生产的各项工作落到实处。深入学习《条例》,认真贯彻《条例》,将《条例》的基本原则和各项制度落在实处,是我们贯彻经济工作会议精神的具体体现。我们要以学习贯彻《条例》为契机,认真落实党和国家领导同志关于安全生产的重要指示,从实践“三个代表”重要思想的高度,加强法制建设、狠抓基础工作、深化安全整治、强化安全监管,扎扎实实地做好建设工程的安全生产工作,努力开创安全生产工作的新局面。

  元旦、春节将至,各级建设行政主管部门要高度重视安全生产工作。当前要特别防止因建设工程的赶工抢工,发生意外事故。同时,要认真组织好对燃气管道和设施的检查,健全管网巡查及维修制度,发现问题及时处理。要加强对公共交通、地铁、车站、车辆运行、风景名胜区景点、公园、游乐园等人群密集场所设施的检查,消除安全隐患,切实加强管理。要求加强供热、供水、供气等关键设施安全保卫和安全防护工作,确保建设系统的安全生产和节日期间的安全。

  各地要将培炎副总理的批示以及本次电视电话会议精神向省、自治区和直辖市人民政府汇报,制定贯彻会议精神和国务院领导指示的措施,切实将安全生产工作落到实处。

  谢谢大家!



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